樊綱（中國風(fēng)景園林網(wǎng)配圖）

　　過去一年多，中國房地產(chǎn)市場經(jīng)歷了一輪兩極分化的異常波動。少數(shù)特大城市和大城市房價地價飛漲；與此同時，三四線城市高喊去庫存，但房子賣不出去。這暴露出一個重要的政策性原因，我們的“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略導(dǎo)致了兩極分化。

　　中國從來不說“城市化”，而是說“城鎮(zhèn)化”。不同的提法代表著不同的政策。改革開放以來，中國一直實行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)的“城鎮(zhèn)化”政策。這誠然對城市間與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)有積極作用，但也引發(fā)諸多問題。

　　嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，土地供應(yīng)受到限制，人口又不斷涌入，引發(fā)房價地價飆漲。房價經(jīng)歷一系列調(diào)控也不降低，是因一直沒有實質(zhì)增加供給，只是抑制需求，但人口還在不斷進(jìn)來，需求還在不斷增長。鼓勵中小城鎮(zhèn)發(fā)展，土地敞開供應(yīng)，但是人口又不斷流失，結(jié)果是房地產(chǎn)庫存高企。

　　我們應(yīng)該重新反思大城市和小城市的關(guān)系。中國正處在人口向中心城市聚集的階段，限制大城市而鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)不符合當(dāng)前的自然規(guī)律。

　　大城市更好

　　城市化是人口遷移過程中理性選擇的結(jié)果，在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展階段，人口不斷向大城市集聚是基本規(guī)律。從世界范圍看，大城市化的趨勢從未停止。1950年全球超過500萬人的城市只有7個，2015年增加到73個。日本60%的人口在關(guān)東、關(guān)西都市區(qū)，韓國50%的人口在首爾都市區(qū)。1950-2015年，全球生活在1000萬人以上規(guī)模城市的人口占城市人口的比重從3.2%提高到11.9%，生活在100萬-500萬、50萬-100萬規(guī)模城市的人口所占比重上升了3.9%和0.6%，但是生活在50萬以下規(guī)模城市的人口所占比重下降了7%。

　　中國盡管一直限制大城市的人口流入，但是1990-2015年中國城區(qū)常住人口在500萬人以上的城市，從2個增加到16個。2009-2014年，中國35個一二線城市的人口共增加3778萬人，其中前15個大城市增加了3010萬人，約占80%。城市化的基本好處是獲得產(chǎn)業(yè)聚集和人口聚集所帶來的規(guī)模效益。人為什么要遷移、選擇向哪里遷移，考慮的主要是就業(yè)、收入、生活、公共服務(wù)等。在這些方面，大城市都具有明顯的優(yōu)勢。最早出現(xiàn)的企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)。但分散的鄉(xiāng)村不具備聚集效應(yīng)，村村搞基礎(chǔ)設(shè)施等的成本太高。于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)入到城市的開發(fā)區(qū)，它的基礎(chǔ)設(shè)施不僅便宜，而且更健全、更齊備，信息、人才、市場條件等也更優(yōu)越。

　　大城市可以更集中地提供各類基礎(chǔ)設(shè)施，從而聚集更多的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，于是企業(yè)又往大城市遷移，形成更專業(yè)的分工，提供更多就業(yè)和更高收入。大城市是創(chuàng)新資源和人才最集中、創(chuàng)新活動最活躍最容易成功的區(qū)域，從而持續(xù)推動經(jīng)濟(jì)增長。美國的創(chuàng)新資源都集中在硅谷、洛杉磯、紐約等大都市區(qū)。此外，大城市能聚集優(yōu)質(zhì)的教育醫(yī)療等公共服務(wù)和生活條件。具有更公平的市場競爭環(huán)境和通暢的上升通道，能為年輕人提供更多實現(xiàn)夢想的機(jī)會。更有利于服務(wù)業(yè)和文化時尚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這成為吸引年輕人的重要因素。即便在污染治理和垃圾處理等方面，大城市也因為規(guī)模效益而具有明顯優(yōu)勢。

　　但是，我們總是希望人們從農(nóng)村遷移出來，都到小城市中去?，F(xiàn)實中很多產(chǎn)業(yè)和企業(yè)卻并沒有到小城市去，相反，小城市的企業(yè)都往大城市搬。人們也就跟著涌向大城市。

　　政策偏差的后果

　　在目前的大城市化階段，卻實行“城鎮(zhèn)化”的發(fā)展思路，已經(jīng)引發(fā)了一系列的問題。

　　人為限制大城市的發(fā)展，總想改變規(guī)律而不是順應(yīng)規(guī)律，設(shè)定城市人口調(diào)控目標(biāo)，致使每次的規(guī)劃都“小而又小”，今天定了規(guī)劃，明天就被突破的例子比比皆是。

　　一方面，特大城市的用地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等根據(jù)人口規(guī)劃設(shè)定，但是人口流入遠(yuǎn)超規(guī)劃預(yù)期，導(dǎo)致房價高企、交通擁堵、教育醫(yī)療短缺，外來人口甚至無法享受一些基本公共服務(wù)。有的城市六年前提出只能養(yǎng)活800萬人，結(jié)果現(xiàn)在達(dá)到了2100萬人，這個城市肯定會出現(xiàn)各種供求關(guān)系緊張。部分學(xué)者、官員認(rèn)為，這些“大城市病”是由于人多，從而支持限制大城市人口增長。但很大程度上其實是因為逆反規(guī)律造成的。

　　另一方面，優(yōu)先發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)并不能改變其人口流失的情況，由于條件所限，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來，無法提供足夠的就業(yè)，人口就不斷流失。2009-2014年，在232個地級市中，人口減少的有85個，占36.6%，共減少1314萬人。

　　前述房地產(chǎn)市場的兩極分化就是城鎮(zhèn)化思路帶來的不良后果。

　　優(yōu)先發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)也會導(dǎo)致生產(chǎn)效率的降低。不斷加大對小城鎮(zhèn)的支持，導(dǎo)致部分農(nóng)民工早退，這意味著勞動力從生產(chǎn)率高的城市流向生產(chǎn)率低的小城鎮(zhèn)。日本就曾有過類似教訓(xùn)，1960年代日本勞動力大量進(jìn)城，其增長速度一度達(dá)到10%以上。1972年田中角榮提出“日本列島改造論”，從大城市疏解產(chǎn)業(yè)和人口到日本東北部和西南部，企圖創(chuàng)造一批“迷你東京”。該政策是1970年代日本生產(chǎn)率趨于下降的重要誘因。

　　可能有人舉出歐洲小城鎮(zhèn)發(fā)展很好的反例。其實這分兩種類型：

　　一類往往是大城市周邊的小城市，屬于大都市區(qū)內(nèi)或周邊的城市群、城市帶的小城市，通過輕軌等一小時、一個半小時能到達(dá)大都市核心區(qū)，并不是真正意義的小城市。

　　一類是沒有消亡且得到發(fā)展的。因為歐洲國家工業(yè)化進(jìn)程很慢，100年、150年才完成。年輕人還沒走光，退休的人又回來了。這些從城里退休回來的人是帶著一生的積蓄、帶著社保、帶著現(xiàn)代城市生活方式回去的。所以這些小城鎮(zhèn)又發(fā)展起來，而且實現(xiàn)了現(xiàn)代化更新。

　　中國的情況是在三十幾年內(nèi)快速工業(yè)化，小城鎮(zhèn)的人口迅速流失，退休的人還沒回去，大家都集中在大城市。加上中國地域遼闊，很多小城市不在城市群里，發(fā)展就會遇到困難。

　　西方的經(jīng)驗表明，小城鎮(zhèn)不是沒有發(fā)展機(jī)會了，但不是現(xiàn)在這個階段，中國現(xiàn)在是發(fā)展大城市的階段。

　　暫緩“城鎮(zhèn)化”，確立“城市化”

　　為了中國城市化的健康發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急是放棄“城鎮(zhèn)化”的發(fā)展思路，確立“城市化”的指導(dǎo)思想。在目前階段，我們一定要發(fā)展大城市，不發(fā)展大城市，結(jié)果是房價飆升等各種畸形的情況，大家都受不了。

　　首先，尊重人口流動和大城市發(fā)展的客觀規(guī)律，適時調(diào)整戰(zhàn)略，以特大城市為龍頭，以城際交通為紐帶，帶動都市區(qū)、城市群、城市帶的發(fā)展，積極獲取大城市化和城市群化的集聚紅利。

　　其次，放開對特大城市的人口限制，以人口流動規(guī)律為客觀依據(jù)，以科學(xué)預(yù)測的人口規(guī)模為基礎(chǔ)，規(guī)劃大城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，從而有效防治大城市病，同時通過“轉(zhuǎn)移支付跟人走”等配套政策，保障外來人口享受平等的權(quán)利和公共服務(wù)。

　　采取行政手段控制大城市人口規(guī)模，會阻礙大城市集聚效應(yīng)的發(fā)揮，降低經(jīng)濟(jì)增長，也必然難以奏效，關(guān)鍵是對其合理引導(dǎo)。日本就曾試圖減緩人口向大都市區(qū)集中，但這種趨勢有增無減。后來，日本在都市圈的框架下，通過發(fā)展副中心和衛(wèi)星城的多中心發(fā)展模式，有效疏解了東京都心的功能（不是限制都心的規(guī)模）。

　　因此不能以特大城市主城區(qū)壓力過大為借口，排斥整個大都市區(qū)的人口增長。我們要吸取日本、韓國等國的教訓(xùn)，還是應(yīng)該順應(yīng)規(guī)律，順應(yīng)人的選擇規(guī)律。

　　再次，對大批不在大城市周圍或城市群內(nèi)，也沒有足夠經(jīng)濟(jì)實力的中小城市和小城鎮(zhèn)，在相當(dāng)長時期，工作重點應(yīng)是生態(tài)和文化保護(hù)，而不是規(guī)模擴(kuò)張。政策層面，要加快社保全國統(tǒng)籌，放開城里人到小城鎮(zhèn)甚至農(nóng)村購房，逐步鼓勵城里富裕的退休者向小城鎮(zhèn)回流，加快城市現(xiàn)代生活對小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的輻射。

　　小城鎮(zhèn)在未來階段也能發(fā)展，但是需要一個過程。比如，海南小城鎮(zhèn)的發(fā)展可能是等到第一代有錢的人退休以后。

　　發(fā)展大都市區(qū)

　　中國大城市和特大城市正在進(jìn)入以通勤聯(lián)系為重要特征的大都市區(qū)化發(fā)展階段。例如，目前每天有幾十萬居住在河北燕郊、江蘇昆山的居民到北京和上海上班。東京大都市區(qū)（一都三縣）通勤圈內(nèi)3500萬人口日均軌道交通發(fā)送量4074萬人次，其中一半以上來自東京都以外50-70公里半徑的范圍。今后，中國也會有大量人口集聚到那些與大城市核心市區(qū)有著密切的經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系、并且有一體化傾向的多向串狀衛(wèi)星城地區(qū)，即由傳統(tǒng)蔓延式的大城市，通過軌道通勤體系轉(zhuǎn)型成大都市區(qū)。通過最新的軌道交通等技術(shù)，形成一小時、一個半小時通勤圈，一個都市區(qū)就可能容納更多人口，形成更大的規(guī)模效益和城市活力，我們的城市化就更健康，房地產(chǎn)供求更加平衡，而不是人為設(shè)限，不讓你蓋房子。

　　目前，多個大都市區(qū)的發(fā)展已經(jīng)開始跨越行政邊界。這就需要形成跨行政邊界的城市化發(fā)展思路和治理結(jié)構(gòu)。中國長期采取各行政區(qū)自上而下的垂直管理模式，缺少橫向的經(jīng)濟(jì)合作與協(xié)調(diào)機(jī)制。土地制度、社會保障、財稅制度、官員升遷等體制因素，使得都市區(qū)內(nèi)各城市間存在復(fù)雜的利益沖突和區(qū)域內(nèi)耗。這種重競爭、輕合作的城際關(guān)系，嚴(yán)重影響到了都市區(qū)的整合與協(xié)調(diào)發(fā)展，是都市區(qū)治理面臨的一個突出問題。

　　美國大都市區(qū)解決內(nèi)部的跨行政區(qū)劃問題的改革主要有四種：一是中心城市與縣政府合并，難度較大。二是成立雙層政府體制，大都市區(qū)的主要權(quán)力向縣政府集中，使其履行相當(dāng)于大都市政府的部分職能。三是建立政府跨界合作機(jī)制，如建立區(qū)域委員會、簽訂政府間協(xié)議等。四是設(shè)立大都市特別區(qū)。比如，加州南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)成立于1976年，治理包括奧蘭治縣、洛杉磯縣等4個縣區(qū)，面積達(dá)27850平方公里，共涉及162個城市。

　　日本解決大都市區(qū)的跨行政區(qū)劃問題的辦法主要有：一是合并。二是不改變行政區(qū)劃，通過事務(wù)委托、事務(wù)組合、區(qū)域聯(lián)合、廣域聯(lián)合、共同設(shè)置機(jī)構(gòu)、協(xié)議會等形式處理跨界事務(wù)。例如，“東京都市圈交通規(guī)劃協(xié)議會”、“關(guān)東地方知事會”等。

　　要解決中國大都市區(qū)內(nèi)跨越行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)問題，真正從“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“跨界區(qū)域經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，我們建議可考慮采取以下方式：

　　一是根據(jù)實際情況，科學(xué)合理地劃分各級政府間的職能分工，是實現(xiàn)大都市區(qū)有效治理的根本所在。二是盡快建立統(tǒng)計意義上的大都市區(qū)的界定標(biāo)準(zhǔn)并啟動相關(guān)的大都市區(qū)規(guī)劃。三是可設(shè)立跨界功能區(qū)或新特區(qū)。如優(yōu)先設(shè)立跨界規(guī)劃特別區(qū)，以此作為突破口。四是通過非正式的協(xié)議會來解決跨界治理問題。五是借鑒古代“巡撫”制度，成立一個比大都市區(qū)內(nèi)各城市的行政級別更高的政府機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)不同城市的利益沖突。中國特色的行政體制帶來的問題，還要用行政體制來解決。通過行政區(qū)劃的改革，打破行政區(qū)劃限制，可能是一個可行之道。當(dāng)特大城市發(fā)展到一定程度，設(shè)立小省、增設(shè)直轄市等，理順特大城市與中央和所處地區(qū)的關(guān)系，尤其重視財政體制改革，這也是一個思路。當(dāng)然，行政區(qū)劃調(diào)整所涉因素太多，較為敏感，不要寄望于此。

　　此外，還可以在不同地方間形成系統(tǒng)性的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。比如，把城市間的快軌連接起來，使人們能順暢通勤、去大城市工作和消費等，最終實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。這可能是一種更有效的治理方式。

　　(作者為綜合開發(fā)研究院院長、北京國民經(jīng)濟(jì)研究所所長。)