風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展?jié)撛诿芎谓?/h1>

2015-04-28 09:03:42    作者：畢東林     來(lái)源：中國(guó)建設(shè)報(bào)     瀏覽次數(shù)：

　　在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，旅游業(yè)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，以其資源消耗低、帶動(dòng)系數(shù)大、就業(yè)機(jī)會(huì)多、綜合效益好的特征，日益受到各級(jí)政府的高度重視。風(fēng)景名勝區(qū)作為旅游業(yè)發(fā)展的核心資源和載體，其品牌影響力和經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)能力持續(xù)上升，在促消費(fèi)、穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮了不可替代的作用。隨著旅游經(jīng)濟(jì)的火暴，景區(qū)發(fā)展中一些潛在矛盾會(huì)逐步顯現(xiàn)，這些矛盾一旦暴發(fā)，就會(huì)造成發(fā)展停滯或衰退，對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)和對(duì)生態(tài)的保護(hù)效果也會(huì)大打折扣。

　　風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制與執(zhí)行的矛盾

　　國(guó)務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和建設(shè)管理提出了“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用”的總方針。經(jīng)多年宣傳貫徹落實(shí)，這一方針已經(jīng)深入人心。但是，在各地的風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃中，仍然存在著“輕規(guī)劃、重開(kāi)發(fā)”或“重規(guī)劃、輕執(zhí)行”等現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在幾方面：一是不注重法定規(guī)劃的編制。一些風(fēng)景名勝區(qū)至今沒(méi)有總體規(guī)劃，或編制了總體規(guī)劃卻一直沒(méi)有履行報(bào)批程序。有的編制了總體規(guī)劃卻沒(méi)有科學(xué)的編制控制性詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)性詳細(xì)規(guī)劃，使景區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理保護(hù)無(wú)章可循。二是部分風(fēng)景名勝區(qū)編制隨意性較強(qiáng)，認(rèn)為編制了風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃就束縛了手腳以及以旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃代替風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的現(xiàn)象。結(jié)果，有的旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃還沒(méi)有實(shí)施，領(lǐng)導(dǎo)又提出新想法并投資編制新規(guī)劃。三是規(guī)劃與規(guī)劃之間協(xié)調(diào)不夠。很多景區(qū)擁有國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)等牌子，區(qū)域范圍高度重合，都按要求編制了相應(yīng)規(guī)劃。但不同規(guī)劃有不同要求和側(cè)重點(diǎn)，彼此缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，“打架”現(xiàn)象突出。四是規(guī)劃調(diào)整不及時(shí)。編制規(guī)劃沒(méi)有根據(jù)發(fā)展需要進(jìn)行調(diào)整，使之滯后于景區(qū)發(fā)展，造成景區(qū)規(guī)劃在執(zhí)行上無(wú)所適從。五是有些地方和景區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)規(guī)劃敬畏不夠，長(zhǎng)官意志高于規(guī)劃效力。六是景區(qū)規(guī)劃編制粗制濫造，影響執(zhí)行。有些規(guī)劃編制單位由知名專(zhuān)家牽頭攬業(yè)務(wù)，卻只追求經(jīng)濟(jì)效益，所做規(guī)劃毫無(wú)特色，浪費(fèi)大量精力、財(cái)力卻無(wú)法落地。

　　對(duì)策：針對(duì)上述情況，當(dāng)進(jìn)一步梳理規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì)，盡可能“幾規(guī)合一”，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、合理分工、突出特色。

　　景區(qū)管理機(jī)構(gòu)與地方政府的矛盾

　　這是一種隱性矛盾。風(fēng)景名勝資源作為不可再生的公共資源，屬?lài)?guó)家和全民所有，由地方政府成立的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。大量的風(fēng)景名勝區(qū)在開(kāi)發(fā)建設(shè)初期，巨大資金投入需地方政府財(cái)政支出，發(fā)展到一定階段后則依靠門(mén)票收入滾動(dòng)發(fā)展。

　　政府主導(dǎo)是很多風(fēng)景名勝區(qū)快速發(fā)展的前提，沒(méi)有地方政府在開(kāi)發(fā)初期的強(qiáng)力推動(dòng)，很多知名景區(qū)根本不可能有今天。但是，隨著景區(qū)品牌日益叫響和綜合實(shí)力的提升以及景區(qū)管理機(jī)構(gòu)規(guī)格相對(duì)提高，這種狀況正逐漸發(fā)生變化。一些景區(qū)“黨政主導(dǎo)”逐漸演變?yōu)?ldquo;景區(qū)主導(dǎo)，政府配合”甚至“景區(qū)發(fā)展景區(qū)定，政府只能保環(huán)境”。這種狀態(tài)在景區(qū)管理人員與地方政府首長(zhǎng)溝通無(wú)礙的情況下尚可維持，但如若沒(méi)有明確的分工和定位，雙方關(guān)系就會(huì)淡化并產(chǎn)生多方面矛盾。當(dāng)?shù)卣畷?huì)著力管控景區(qū)，要求其承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，且這種要求會(huì)逐年增大；景區(qū)管理機(jī)構(gòu)初期會(huì)有求必應(yīng)，但時(shí)間長(zhǎng)了會(huì)以經(jīng)營(yíng)、資金等為由進(jìn)行推脫。政府方面就會(huì)出現(xiàn)不同的聲音，對(duì)景區(qū)的支持扶持力度也會(huì)相應(yīng)減弱甚至不再支持其發(fā)展。雙方猜疑和抱怨逐步加大，演變成難以調(diào)和的矛盾。沒(méi)有了地方政府的強(qiáng)力支撐，景區(qū)靠目前的體制要持續(xù)發(fā)展步履維艱，困難重重，當(dāng)然，目前看這種矛盾出現(xiàn)的幾率不大。

　　對(duì)策：景區(qū)所在的地方政府應(yīng)未雨綢繆，理順景區(qū)管理體制，建立定期的溝通機(jī)制，明確職能分工定位，為景區(qū)可持續(xù)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

　　景區(qū)管理機(jī)構(gòu)與各主管部門(mén)的矛盾

　　目前國(guó)家正在探索國(guó)家公園制度，目的是解決全國(guó)保護(hù)地管理體制政出多門(mén)、多龍治水的問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)行的管理體制，范圍高度重疊的各類(lèi)保護(hù)地分別歸住建、林業(yè)、環(huán)保、國(guó)土、水利、文化、宗教、旅游等12個(gè)政府部門(mén)管理，按其科學(xué)價(jià)值、美學(xué)價(jià)值和地域范圍劃分為相應(yīng)的國(guó)家級(jí)、省級(jí)、縣級(jí)，成立有風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、地質(zhì)公園、自然保護(hù)區(qū)管理局或管委會(huì)，統(tǒng)一行使管理權(quán)。在地方和部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)下，同一景區(qū)內(nèi)往往多個(gè)部門(mén)插手管理。國(guó)內(nèi)某著名景區(qū)就長(zhǎng)期存在“管山不管林，管寺不管人，出門(mén)要借路，辦事要求人”的問(wèn)題。隨著景區(qū)發(fā)展，多頭管理造成的矛盾越來(lái)越突出。比如，景區(qū)管理機(jī)構(gòu)和水利設(shè)施維護(hù)之間的矛盾：景區(qū)要保護(hù)生態(tài)、維護(hù)水體景觀，而水利部門(mén)要賣(mài)水，要對(duì)大壩等設(shè)施進(jìn)行放水維護(hù)等。景區(qū)管理機(jī)構(gòu)和國(guó)土部門(mén)在地質(zhì)遺跡保護(hù)、山體垮塌維護(hù)之間的矛盾：景區(qū)開(kāi)發(fā)要建設(shè)，國(guó)土部門(mén)要保護(hù)地質(zhì)，山體垮塌要投資修復(fù)，而資金卻不知由誰(shuí)來(lái)出。景區(qū)管理機(jī)構(gòu)和交通部門(mén)關(guān)于景區(qū)內(nèi)道路管理和車(chē)輛運(yùn)輸之間的矛盾：大量景區(qū)內(nèi)社會(huì)道路和景區(qū)道路重疊，管理維護(hù)權(quán)利在誰(shuí)？景區(qū)內(nèi)的區(qū)間車(chē)輛是否需要辦理社會(huì)營(yíng)運(yùn)證照？景區(qū)管理機(jī)構(gòu)和文物部門(mén)在開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間的矛盾：文化景點(diǎn)怎么保護(hù)性開(kāi)放，收益怎么分配？在景區(qū)開(kāi)發(fā)初期，各單位因?yàn)槔娌淮螅懿粫?huì)暴露。隨著景區(qū)發(fā)展，各單位在景區(qū)的利益會(huì)逐漸放大，矛盾因而日益顯現(xiàn)。在現(xiàn)行的法律法規(guī)下，各部門(mén)管理都有尚方寶劍，“再小的婆婆也是婆婆”，景區(qū)發(fā)展勢(shì)必受到影響。

　　對(duì)策：景區(qū)所在的地方政府應(yīng)該在保證各方利益的基礎(chǔ)上，積極協(xié)調(diào)，盡可能整合資源，形成景區(qū)發(fā)展的合力。

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