封閉話語圈亟須打破　終身追責機制有待建立

　　針對我國規(guī)劃市場存在的突出問題，業(yè)內(nèi)人士建議，進一步改革，完善相關制度，強化管理，引導規(guī)劃市場健康發(fā)展。

　　袁奇峰表示，資質(zhì)管理的背后是“利益的壟斷”。一些規(guī)劃機構代表了各自主管部門的利益，相互交叉銜接少。有些部門通過規(guī)劃機構的資質(zhì)管理，抬高了準入門檻，形成壟斷。同時，造成規(guī)劃學科單一，形成了一個個封閉的學科話語圈，容不得外界提出批評和質(zhì)疑。

　　專家建議，打破規(guī)劃資質(zhì)的部門壟斷，進一步放開市場競爭，逐步取消各類機構資質(zhì)資格許可和認定，強化個人專業(yè)資質(zhì)和法律責任。規(guī)范規(guī)劃市場首先就是要責任到人，管到規(guī)劃設計從業(yè)者，真正實施“注冊規(guī)劃師”制度，建立設計單位技術人員網(wǎng)上登記，便于業(yè)主選擇，避免因資質(zhì)問題而產(chǎn)生的隨意掛靠現(xiàn)象。

　　同時，須完善規(guī)劃評價體系，建立規(guī)劃終身責任追究機制。一些地方規(guī)劃部門建議，為避免出現(xiàn)“貪大媚洋”的規(guī)劃惡疾，亟須建立對規(guī)劃編制主體的利益約束機制，探索按照編制質(zhì)量和實施效果來確定規(guī)劃服務付費標準，破除盲目按照人口、面積來確定收費的既有規(guī)則。

　　有專家指出，應對違法違規(guī)、設計質(zhì)量低下、損害社會公共利益的建筑設計，依法對設計企業(yè)和設計人員進行處罰。若規(guī)劃本身出現(xiàn)了重大失誤，應該追責，并依法承擔經(jīng)濟賠償責任。“對編制超越發(fā)展階段，脫離城鎮(zhèn)發(fā)展實際，規(guī)劃目標與發(fā)展實際嚴重不符的規(guī)劃機構和個人取消從業(yè)資格。”楊保軍說。

　　此外，還應制定行業(yè)準則，建立“黑名單”制度，并加快專業(yè)人才培養(yǎng)，建立行業(yè)信息平臺，促進行業(yè)自律。

　　胡厚國建議，建立規(guī)劃單位信用記錄制度，并進行信息公開，對于存在嚴重信用問題的設計單位實行淘汰制。同時，加強省外、國外規(guī)劃咨詢單位隊伍管理。實行嚴格的資質(zhì)審查和備案制度，地方規(guī)劃管理部門或委托第三方有相關資質(zhì)的規(guī)劃編制單位進行項目全過程質(zhì)量監(jiān)督及后期質(zhì)量追蹤，實施項目檔案管理。

　　袁奇峰認為，當務之急是加強規(guī)劃人員的培養(yǎng)和培訓。同時，發(fā)揮主管部門及行業(yè)協(xié)會作用，建立統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)劃市場信息平臺，提供國內(nèi)外規(guī)劃編制機構的資質(zhì)查詢服務。還可建立舉報平臺，加大公眾參與力度，清除規(guī)劃市場“害群之馬”。

　　記者了解到，一些發(fā)達地區(qū)已經(jīng)開始探索建立規(guī)劃信息平臺，讓規(guī)劃市場在陽光下運行。廣東省惠州市正在探索建立規(guī)劃市場中介超市，通過向全國公平開放、資源共享、信用管理、強化監(jiān)管等進一步規(guī)范規(guī)劃市場。

　　集鎮(zhèn)規(guī)劃無序　違法建房占地幾近失控

　　記者在多個農(nóng)村地區(qū)走訪看到，一些地方的新農(nóng)村集中居住區(qū)，成排的房屋外墻上整齊劃一地刷上了黃色涂料，遠遠望去就像軍隊營房，不僅沒了農(nóng)村的味道，也不符合農(nóng)村生產(chǎn)的就近性和便利性，喪失了農(nóng)村的田野風情，也缺乏建筑美感；還有些地方則直接數(shù)棟高樓拔地而起，被強迫洗腳上樓后的農(nóng)民抱怨，雞鴨豬羊沒地方養(yǎng)了，農(nóng)田耕作離不開的農(nóng)活器具沒地方放置了，到農(nóng)田干活走的路更遠了，生活生產(chǎn)反而沒有以前方便了。

　　“我國城市化歷經(jīng)30多年快速發(fā)展，當前到了重視縣以下規(guī)劃問題時候了。”合肥市廬陽區(qū)區(qū)長黃衛(wèi)東說。

　　合肥市規(guī)劃編制研究中心編研所副所長吳亞偉認為，當前的規(guī)劃業(yè)界和政府職能部門，只要談及規(guī)劃，普遍是針對城市，對集鎮(zhèn)農(nóng)村的規(guī)劃理念、實際操作經(jīng)驗等都比較匱乏，縣以下的集鎮(zhèn)農(nóng)村層面長期得不到應有重視，要么沒規(guī)劃，要么是比較普遍的對城市規(guī)劃的生搬硬套。

　　當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)土地浪費問題突出。安徽省副省長陳樹隆說，從1996到2009年，農(nóng)村人口向城市轉移了1200萬人，但是農(nóng)村建設用地不減反增，同時期增加了163萬畝。如此反差鮮明的數(shù)字，從一個側面顯示出集鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)的土地使用效率極低的問題。他在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，阜陽、亳州、宿州等皖北平原地區(qū)的集鎮(zhèn)和村莊都毫無規(guī)劃，在基本農(nóng)田范圍內(nèi)隨意建房的情況極為普遍。其中有地方政府規(guī)劃缺失的問題，也有農(nóng)民規(guī)劃意識淡薄的問題，也有國家宏觀政策的原因。

　　農(nóng)民被迫違法占地

　　在皖北等地，由于缺乏整體規(guī)劃，在一些集鎮(zhèn)或者村莊的周邊，沿著道路建房、占用耕地的情況比較常見，這種“夾心餅”式的房屋布局不僅浪費土地，而且由于狹長形，電網(wǎng)、水網(wǎng)等基礎設施配套也成本較高。

　　記者發(fā)現(xiàn)，縣以下規(guī)劃主要存在兩方面問題。一是集鎮(zhèn)農(nóng)村建房違法占地普遍，農(nóng)民“被逼違法”。從事規(guī)劃工作13年多的霍山縣國土局副局長余曉春介紹，農(nóng)村建房違法占地情況基本處于失控狀態(tài)。法規(guī)落實環(huán)節(jié)遭遇腸梗阻，比如土地管理法規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，確認建設用地使用權，但農(nóng)民向哪個部門申請報批等可具操作性的環(huán)節(jié)缺乏明確規(guī)定，這使得農(nóng)民即使想申請報批也不知道該去找誰。事實上，即使農(nóng)民提了申請，地方政府也不會批準，因為政府普遍傾向于把土地指標用于工業(yè)項目發(fā)展經(jīng)濟，比如霍山縣一年土地指標150畝，而全縣需要土地兩三千畝，土地資源極為稀缺，政府自己用都不夠，不管法規(guī)層面還是落實，都等于是在逼著農(nóng)民違法占地。

　　尤其是在霍山縣這樣的山區(qū)，農(nóng)民不能在山上毀林，不能占用河道建房，還要避開地質(zhì)災害區(qū)，全村范圍內(nèi)能建房的地塊可能只有地勢平坦但數(shù)量稀少的農(nóng)田所在地。同時，如果走報批程序，征地報批費大概是4萬多元一畝，農(nóng)民在自家田地建房還繳費，自然不會主動報批，就偷偷建房，被發(fā)現(xiàn)了就強建。

　　二是規(guī)劃長期缺失與規(guī)劃導向特色缺失并存。一些地方連鎮(zhèn)域規(guī)劃所需的地形測繪圖都沒有，鎮(zhèn)域規(guī)劃更是無從談起。陜西省延安市城鄉(xiāng)規(guī)劃局副局長郝生富說，在全國范圍而言，不能簡單地建立在美麗鄉(xiāng)村層面上。做好鎮(zhèn)域規(guī)劃工作的最突出問題，就是關于城鄉(xiāng)規(guī)劃的費用納入本級財政預算，雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃法有這個規(guī)定，但從來沒有落實保障，沒有辦法顧及鎮(zhèn)域。“現(xiàn)在啟動鎮(zhèn)域規(guī)劃已經(jīng)很遲了，這是一個國家生產(chǎn)力水平比較低的表現(xiàn)。”他說。

　　還有一些地方一哄而上批量生產(chǎn)搞規(guī)劃。安徽省一名縣規(guī)劃局局長說，一些地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃予以考核評比，一時間各地小城鎮(zhèn)規(guī)劃大批量生產(chǎn)、一哄而上，比數(shù)量、拼速度，使得規(guī)劃水平較差。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，都存在過于重視鎮(zhèn)區(qū)和村莊規(guī)劃而忽略全域統(tǒng)籌、關注建設用地規(guī)模擴大而忽視內(nèi)涵提升、關注資源開發(fā)利用而忽視生態(tài)環(huán)境保護、關注物質(zhì)空間布局而忽視歷史文化傳承等問題，在建設用地布局上較為粗放，在城鎮(zhèn)風貌上對地域文化的發(fā)掘和自然資源的利用不夠。例如，一些地方的縣政府以紅頭文件形式下發(fā)，大搞不顧城鎮(zhèn)實際的“行政規(guī)劃”。

　　運動式規(guī)劃不可取

　　小城鎮(zhèn)建設不能貪大求全。郝生富認為，要根據(jù)不同的資源稟賦、人口、環(huán)境等因素，每個鎮(zhèn)規(guī)模能發(fā)展多大，是這些因素共同決定的，比如一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃10萬人，必須要考慮周邊各村的總人口、集鎮(zhèn)現(xiàn)有人口、集鎮(zhèn)向周邊的輻射距離和能力等，如果把握考慮不充分容易造成浪費。

　　小城鎮(zhèn)規(guī)劃重點應改善人居環(huán)境。郝生富認為，鎮(zhèn)域規(guī)劃要能服務好周邊地區(qū)需求，必須有學校等基礎設施在一定范圍內(nèi)可以共享，比如兩公里左右步行不能超過半小時，要堅持公共基礎服務帶動人口聚集，編制規(guī)劃時要注重公共服務的公平分配。

　　“好的小城鎮(zhèn)規(guī)劃怎么編？評判一個規(guī)劃的標準，應該呼應當?shù)厣钌a(chǎn)方式。”霍山縣住建局局長陳世宏建議，集鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃要順地形、順民意、倡服務、重環(huán)境，就像皖南的西遞宏村，很多年沿襲下來，水系暢通，環(huán)境優(yōu)美，是農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃的經(jīng)典范例。

　　小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制套用照搬城市規(guī)劃問題亟待扭轉。安徽省住建廳村鎮(zhèn)處處長鄒桂武認為，目前我國關于小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的技術標準與規(guī)范不完善，小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制在很大程度上仍然套用城市規(guī)劃標準，不能體現(xiàn)小城鎮(zhèn)的特點，導致規(guī)劃適用性不強。

　　“建議國家盡快制定相關標準，或是鼓勵省級制定地方標準或技術導則，滿足各地小城鎮(zhèn)發(fā)展的階段性和區(qū)域性要求，提升規(guī)劃的科學性和適用性。”鄒桂武說。

　　專家認為，從長遠發(fā)展看，農(nóng)村人口減少，同時為之服務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少將是城鎮(zhèn)化的必然結果。隨著發(fā)展，一部分小城鎮(zhèn)將與城市緊密聯(lián)系、互動發(fā)展，成為有機整體；一部分小城鎮(zhèn)將發(fā)展壯大，逐步轉型為小城市；而一部分小城鎮(zhèn)將沉淀在廣大農(nóng)村地域中，回歸為社區(qū)或中心村。建議國家應要求地方政府根據(jù)小城鎮(zhèn)不同的發(fā)展方向確定相應的規(guī)劃編制要求，不能一刀切，搞運動式的規(guī)劃編制，重點要加強有可能發(fā)展成為小城市的鎮(zhèn)的規(guī)劃編制工作。