國外的國家公園體系不可能被照搬到中國。住建部《中國風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展公報(1982—2012)》中說：“我國建立了國家建設(shè)行政主管部門、地方政府主管部門以及風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)三級管理體制。”

　　其中，國家建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門和直轄市人民政府風(fēng)景名勝區(qū)主管部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；而風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級以上地方人民政府設(shè)置的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，則具體負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理。

　　從體系上看，中國的風(fēng)景名勝區(qū)也屬于中央與屬地層級管理。關(guān)鍵在于，除住建部外，林業(yè)局、環(huán)保部、海洋局等部門均有各自的國家公園系統(tǒng)。

　　國務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)中，沒有一個部門能綜合管理所有的中國國家公園。

　　“實際上，最早設(shè)計‘國家重點風(fēng)景名勝區(qū)’方案時，已規(guī)劃了各種類型的國家公園，包含此后各部委所報批的現(xiàn)有種類。部門之間的合作和協(xié)調(diào)總有不盡如人意的地方吧。”周雄告訴本刊記者。

　　在早期的國際交流中，外國專家曾疑惑我們的“國家風(fēng)景名勝區(qū)”的定位，“我們解釋說，它就是中國國家公園，這個定位如今在國際上已達(dá)成共識。”周雄說。

　　誰在管理

　　《瞭望東方周刊》查閱聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)中心名錄，發(fā)現(xiàn)在冊的中國世界遺產(chǎn)共有47處，其中有兩處的英文登記名為NationalPark(國家公園)，分別為廬山和三清山。

　　而在由中國聯(lián)合國教科文組織全國委員會、住建部、國家文物局主管的中國世界遺產(chǎn)網(wǎng)上查詢，本刊記者發(fā)現(xiàn)，廬山的遺產(chǎn)名稱是“廬山風(fēng)景名勝區(qū)”。

　　細(xì)微的差別中，蘊涵著中國特色的國家公園一段鮮為人知的歷史。

　　“1982年，國務(wù)院審批的第一批44處風(fēng)景名勝區(qū)的名稱為‘國家重點風(fēng)景名勝區(qū)’，其規(guī)劃配置都是按照國家公園體系設(shè)計的。后來在執(zhí)行中采取了折中方案，不過‘風(fēng)景名勝區(qū)’的英文標(biāo)示使用的是NationalParkOfChina。”景觀地質(zhì)專家、世界遺產(chǎn)申報組組長梁永寧告訴《瞭望東方周刊》。

　　新中國成立以來，已大致形成九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系，其總面積占國土面積的近20%。在十八屆三中全會作出“建立國家公園體制”的決定之前，這些自然和文化遺產(chǎn)地的管理權(quán)限，分散于相關(guān)部門和地方政府。

　　其中，風(fēng)景名勝區(qū)和國家城市濕地公園由住建部管理；國家森林公園和國家濕地公園由國家林業(yè)局管理；文物保護(hù)單位由國家文物局管理；國家地質(zhì)公園由國土資源部管理；水利風(fēng)景區(qū)由水利部管理；A級旅游景區(qū)由國家旅游局管理。

　　這些部門中，與國家公園建設(shè)關(guān)系最密切的有三個：國家林業(yè)局、住建部、環(huán)保部。因為在眾多類型的自然和文化遺產(chǎn)地當(dāng)中，建立最早且依法而設(shè)的體系只有三類：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位。

　　這也許就是不得不“折中”的緣由。“在九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系中，含金量最高的兩塊牌子是‘國家級風(fēng)景名勝區(qū)’和‘自然保護(hù)區(qū)’，這兩者是由國務(wù)院直接審批的。”梁永寧說。

　　“1982年第一批‘國家重點風(fēng)景名勝區(qū)’中本應(yīng)有45個景區(qū)，但后來沒有張家界，這是由于張家界屬于林業(yè)局管轄，而主管單位當(dāng)時不愿放手。”中國公園協(xié)會副秘書長李亮告訴《瞭望東方周刊》。

　　北京大學(xué)旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎對本刊記者說，國家級風(fēng)景名勝區(qū)的管理權(quán)主要還在當(dāng)?shù)卣种校渌珗@系統(tǒng)的審批項目，用人權(quán)、管理權(quán)多集中在直屬部委。

　　“國家公園管理局”呼之欲出

　　如今中央明確提出建立國家公園體制，是否暗示著要解決多頭交叉、管理錯綜復(fù)雜的局面？畢竟，沒有中央級機(jī)構(gòu)的管理認(rèn)定，也就沒有部門理直氣壯地說：我們就是中國國家公園。

　　于是，一個專家學(xué)者們設(shè)想中的國務(wù)院直屬管理部門浮出水面——“中國國家公園管理局”。

　　“的確有許多專家提出建立國家公園管理局。我認(rèn)為，不僅是國家公園，只要是冠以‘國’字頭的風(fēng)景區(qū)、保護(hù)區(qū)都應(yīng)該納入這個新部門的管理。”梁永寧提出了自己的意見。

　　美國國家公園的管理人員一律由國家公園管理局任命、調(diào)配，有固定員工和臨時員工的區(qū)別，一般要求有較高的學(xué)歷，統(tǒng)一著裝，配備先進(jìn)設(shè)備，以保證國家公園的資源保護(hù)和服務(wù)質(zhì)量。梁永寧設(shè)想中的新部門，可以仿鑒美國的相關(guān)配置，他認(rèn)為那是被世界多數(shù)國家所認(rèn)可的管理體系。

　　“這個部門不應(yīng)以現(xiàn)在的任何部門為主導(dǎo)，而是集中各部委下具體管理九大類自然和文化遺產(chǎn)地的處或司，整合成一個全新的部門。”吳必虎說。

　　國家公園種類繁多，如文物、海島、地質(zhì)等類型的公園，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，而被整合的人員和部門中，大部分只有執(zhí)行和管理方面的經(jīng)驗，缺乏原有部委的專業(yè)能力和專家支持，他們將如何應(yīng)對不同公園類型的管理難題呢？

　　吳必虎認(rèn)為，政府可以向研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等購買學(xué)術(shù)支持，這也是一種政府采購。“專業(yè)場館的建設(shè)，可以采取公開招標(biāo)。比如濕地觀鳥屋棚的建造，就有一些非常專業(yè)的公司。”

　　蘇楊建議，在國家公園體制建設(shè)方面，由國務(wù)院明確(或設(shè)立)國家公園主管部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)國家公園管理制度的制定和審批、監(jiān)督等綜合管理工作，并安排與國家公園規(guī)模和日常管理需求相適應(yīng)的專項資金。