事實(shí)上的空缺

　　中國(guó)最早的國(guó)家公園試點(diǎn)出現(xiàn)在2008年。

　　那一年6月，云南省被國(guó)家林業(yè)局作為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省份，以具備條件的自然保護(hù)區(qū)為依托，開(kāi)展國(guó)家公園建設(shè)工作。

　　同樣在2008年，環(huán)保部和國(guó)家旅游局選擇在黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)進(jìn)行國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)，并為湯旺河國(guó)家公園授牌。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部研究員蘇楊認(rèn)為，試點(diǎn)迄今已有6年，但對(duì)遺產(chǎn)地的管理，基本上是新瓶裝舊酒。大多數(shù)以各種方式掛牌“國(guó)家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現(xiàn)有的其他類遺產(chǎn)地管理體系的體制機(jī)制，沒(méi)有保護(hù)好、沒(méi)有服務(wù)好、沒(méi)有經(jīng)營(yíng)好等遺產(chǎn)地管理的共性問(wèn)題，基本沒(méi)有緩解，有的地方不當(dāng)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象甚至更加嚴(yán)重。

　　蘇楊總結(jié)，開(kāi)展這些試點(diǎn)工作的地方政府，更多的是看中了國(guó)家公園品牌的經(jīng)濟(jì)效益，試點(diǎn)情況既不規(guī)范、也不公益。所以，“無(wú)論國(guó)家公園還是國(guó)家公園體制，在中國(guó)大陸仍然處于事實(shí)空缺狀態(tài)。”

　　甚至于國(guó)家公園的概念也還很模糊。蘇楊說(shuō)，國(guó)家公園不等于價(jià)值較高的自然保護(hù)地。僅從數(shù)量而言，存在這樣一個(gè)關(guān)系：文化與自然遺產(chǎn)地＞自然保護(hù)地＞國(guó)家公園。

　　自然保護(hù)區(qū)絕不等同于國(guó)家公園，二者有兩方面區(qū)別：自然保護(hù)區(qū)強(qiáng)調(diào)保護(hù)，而國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)保護(hù)利用兼顧；自然保護(hù)區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮功能和保護(hù)生物多樣性的平臺(tái)，其景觀價(jià)值不一定高，而國(guó)家公園必須具有國(guó)家級(jí)的景觀價(jià)值(當(dāng)然也可能伴生較多的生態(tài)服務(wù)功能)。

　　中國(guó)語(yǔ)境下的“國(guó)家公園”

　　中國(guó)語(yǔ)境下的“國(guó)家公園”，實(shí)際上已有一大堆繁雜的稱謂：國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家海洋公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園，國(guó)家城市濕地公園……

　　中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)周雄向《瞭望東方周刊》講述了具有中國(guó)特色的國(guó)家公園形成過(guò)程。他介紹說(shuō)，在籌建“國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)”之前，“我們?cè)c美國(guó)的相關(guān)部門交流，可以說(shuō)，整體規(guī)劃和體系都向他們借鑒了經(jīng)驗(yàn)”。

　　在他看來(lái)，美國(guó)文明具有荒野文明的特性，其國(guó)家公園多在地廣人稀區(qū)域。而中國(guó)是農(nóng)耕文明，包括九寨溝、張家界、泰山等，幾乎所有的風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)都有大量居民和大面積生活區(qū)，展示著獨(dú)特的人文脈絡(luò)。這是中國(guó)與世界上大多數(shù)國(guó)家公園的現(xiàn)實(shí)差別。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建成了成熟的國(guó)家公園體系。比如，美國(guó)于1935年通過(guò)了《歷史古跡法》(“HistoricSitesActof1935”)，規(guī)定將國(guó)家重要的自然與歷史性旅游資源統(tǒng)一交由國(guó)家公園管理局管理；德國(guó)為國(guó)家公園設(shè)立的政府管理機(jī)構(gòu)稱為國(guó)家公園管理處，隸屬于所在地的縣議會(huì)，必要的管理經(jīng)費(fèi)由州政府根據(jù)規(guī)定下?lián)艿娇h；日本國(guó)家公園系統(tǒng)的管理由國(guó)家環(huán)境署與縣政府、市政府以及國(guó)家公園內(nèi)各類土地所有者密切合作進(jìn)行。

　　其他一些國(guó)家，也都建立了統(tǒng)一的專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)管理國(guó)家公園。如韓國(guó)由隸屬環(huán)境部的國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)管理；澳大利亞的國(guó)家公園由環(huán)境與遺產(chǎn)部管理；新西蘭包括國(guó)家公園在內(nèi)的自然與歷史遺產(chǎn)由保護(hù)部負(fù)責(zé)管理。

　　國(guó)外的國(guó)家公園體系不可能被照搬到中國(guó)。住建部《中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展公報(bào)(1982—2012)》中說(shuō)：“我國(guó)建立了國(guó)家建設(shè)行政主管部門、地方政府主管部門以及風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)三級(jí)管理體制。”

　　其中，國(guó)家建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門和直轄市人民政府風(fēng)景名勝區(qū)主管部門，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；而風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)置的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，則具體負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理。

　　從體系上看，中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)也屬于中央與屬地層級(jí)管理。關(guān)鍵在于，除住建部外，林業(yè)局、環(huán)保部、海洋局等部門均有各自的國(guó)家公園系統(tǒng)。

　　國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)中，沒(méi)有一個(gè)部門能綜合管理所有的中國(guó)國(guó)家公園。

　　“實(shí)際上，最早設(shè)計(jì)‘國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)’方案時(shí)，已規(guī)劃了各種類型的國(guó)家公園，包含此后各部委所報(bào)批的現(xiàn)有種類。部門之間的合作和協(xié)調(diào)總有不盡如人意的地方吧。”周雄告訴本刊記者。

　　在早期的國(guó)際交流中，外國(guó)專家曾疑惑我們的“國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)”的定位，“我們解釋說(shuō)，它就是中國(guó)國(guó)家公園，這個(gè)定位如今在國(guó)際上已達(dá)成共識(shí)。”周雄說(shuō)。