新型城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)六個(gè)轉(zhuǎn)型

　　--- 專訪十二屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員辜勝阻

　　人口城鎮(zhèn)化可拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)3-6個(gè)百分點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化是繼人口數(shù)量紅利之后的發(fā)展新紅利

　　城鎮(zhèn)化是2013年全國(guó)兩會(huì)最熱門(mén)的話題之一。

　　過(guò)去30多年，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)的重要支撐。然而，隨著資源環(huán)境瓶頸的進(jìn)一步凸顯、人口結(jié)構(gòu)的快速變遷，以及城鎮(zhèn)布局體系的初步形成，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要。

　　重新思考中國(guó)的城鎮(zhèn)化路徑開(kāi)始吸引更多人的關(guān)注，“新型城鎮(zhèn)化”也成為此次全國(guó)兩會(huì)期間代表、委員熱議的焦點(diǎn)之一。區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里？推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的動(dòng)力是什么？記者就此專訪了長(zhǎng)期專注于城鎮(zhèn)化研究的民建中央副主席、經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻教授。

　　在3月5日舉行的十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議開(kāi)幕會(huì)上，根據(jù)全國(guó)人大議事規(guī)則，十二屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)率先產(chǎn)生，辜勝阻任副主任委員。

　　新型城鎮(zhèn)化是發(fā)展新紅利

　　記者：你認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里？

　　辜勝阻：在新的歷史條件下，新型城鎮(zhèn)化有六個(gè)特點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)六個(gè)轉(zhuǎn)型，其中最重要的是強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

　　1、從偏重物的城鎮(zhèn)化特別是土地的城鎮(zhèn)化向重視人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化放在突出位置；

　　2、從城鎮(zhèn)市民-農(nóng)民工的二元結(jié)構(gòu)向居民待遇一體化轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化；

　　3、從數(shù)量增長(zhǎng)型城鎮(zhèn)化向質(zhì)量提高型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，更加重視城鎮(zhèn)化的質(zhì)量與效益；

　　4、從粗放式高物耗城鎮(zhèn)發(fā)展方式向集約型低碳綠色的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；

　　5、從單純“做大”城市規(guī)模向“做好”城市群、“做多”中小城市轉(zhuǎn)變，更加重視城市群和大中小城市的均衡發(fā)展；

　　6、從四化“分離”向四化“同步”轉(zhuǎn)變，健康城鎮(zhèn)化要有堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐，要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

　　新型城鎮(zhèn)化是穩(wěn)增長(zhǎng)的最大新引擎。當(dāng)前實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康增長(zhǎng)最重要的是擴(kuò)大內(nèi)需，而最大的潛在內(nèi)需來(lái)自于城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是驅(qū)動(dòng)消費(fèi)和投資增長(zhǎng)的結(jié)合點(diǎn)，一方面，會(huì)驅(qū)動(dòng)大規(guī)模消費(fèi)增長(zhǎng)，另一方面，又提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及房地產(chǎn)投資，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供巨大的驅(qū)動(dòng)力。有研究表明：人口城鎮(zhèn)化可拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)3-6個(gè)百分點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化是繼人口數(shù)量紅利之后的發(fā)展新紅利。

　　記者：新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)力和發(fā)展基礎(chǔ)在哪里？

　　辜勝阻：過(guò)去30年，我國(guó)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展主要得益于廉價(jià)的土地、勞動(dòng)力等要素的貢獻(xiàn)。當(dāng)前這種過(guò)度依賴廉價(jià)“土地紅利”和廉價(jià)“人口紅利”的“要素驅(qū)動(dòng)”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，已經(jīng)難以為繼。過(guò)度依賴“土地紅利”不僅容易導(dǎo)致城市資源配置效率低下，而且會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的居民生活和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展等多方面產(chǎn)生負(fù)面影響；過(guò)度依賴廉價(jià)勞動(dòng)力所帶來(lái)的“人口紅利”也由于人口結(jié)構(gòu)的變化不具有可持續(xù)性。

　　當(dāng)前我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)實(shí)現(xiàn)從重?cái)?shù)量的外延式擴(kuò)張向重品質(zhì)的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，要從“要素驅(qū)動(dòng)”走向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”。

　　城鎮(zhèn)化要建立在堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上，要以創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，使新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化同步發(fā)展，特別要大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，靠創(chuàng)新引領(lǐng)一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)周期。新型城鎮(zhèn)化要積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，實(shí)施農(nóng)民工培訓(xùn)工程，大力提高進(jìn)城勞動(dòng)者素質(zhì)，改變城市對(duì)農(nóng)民工“用而不養(yǎng)”的局面，使農(nóng)民工能更好地融入城市社會(huì)。通過(guò)鼓勵(lì)外出打工的農(nóng)民工返鄉(xiāng)在中小城市創(chuàng)業(yè)，使就業(yè)者變成創(chuàng)富者，并以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。

　　要加快實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度

　　記者：有人認(rèn)為城鎮(zhèn)化不應(yīng)是一種政策選擇，而應(yīng)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然進(jìn)程；或者說(shuō)，有學(xué)者在討論城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原因還是結(jié)果。這一問(wèn)題的背后涉及到政府的角色定位。你認(rèn)為，政府、市場(chǎng)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中分別應(yīng)扮演什么樣的角色？

　　辜勝阻：城鎮(zhèn)化是市場(chǎng)的產(chǎn)物，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要尊重客觀規(guī)律。新型城鎮(zhèn)化需要政府“有形之手”和市場(chǎng)“無(wú)形之手”的“兩只手”相結(jié)合，形成“政府推動(dòng)”和“市場(chǎng)拉動(dòng)”的雙重動(dòng)力機(jī)制，在加大政府對(duì)城鎮(zhèn)化的財(cái)政投入的同時(shí)，積極引入民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)。

　　一方面，要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，探索多種形式的民間投資模式，通過(guò)采取招標(biāo)、讓民間資本直接參與、特許經(jīng)營(yíng)等方式構(gòu)建公共部門(mén)與私人企業(yè)合作模式，更多地吸引民間力量參與城鎮(zhèn)建設(shè)。

　　另一方面，要加強(qiáng)政府在包括城鎮(zhèn)建設(shè)體制、戶籍制度、農(nóng)村土地制度、非農(nóng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、城建用地制度等方面的體制創(chuàng)新。同時(shí)，政府要推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)在參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和社會(huì)事業(yè)建設(shè)中與其他所有制企業(yè)在投資審批、土地、財(cái)稅扶持方面的公平待遇，為吸引民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)營(yíng)造良好環(huán)境。

　　記者：輿論普遍認(rèn)為，戶籍制度改革是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，你剛才也提到政府要推進(jìn)戶籍制度改革。那么你是怎么看待戶籍制度改革的？

　　辜勝阻：戶籍本身只是記錄和提供城鄉(xiāng)居民信息的載體。但戶籍在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代是一堵無(wú)形的墻，阻礙人們自由遷徙。現(xiàn)在戶籍不僅將人貼上身份的標(biāo)簽，分為農(nóng)民工和市民，而且成為分配公共資源的依據(jù)。戶籍制度改革并不困難，困難在于要推動(dòng)嵌入戶籍之中的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)福利制度，以及土地制度、財(cái)稅制度等相關(guān)制度的改革。戶籍制度改革“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，不僅要逐步剝離戶籍制度的福利分配功能，而且需要深化配套制度的改革。這一系統(tǒng)工程，決定了改革任務(wù)的長(zhǎng)期性和艱巨性。

　　記者：當(dāng)前戶籍制度改革具備現(xiàn)實(shí)可操作性的突破口在哪些方面？

　　辜勝阻：今年兩會(huì)政府工作報(bào)告中提出，“加快推進(jìn)戶籍制度、社會(huì)管理體制和相關(guān)制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。推動(dòng)戶籍制度改革，應(yīng)采取“分類指導(dǎo)，因城而異，因群而異”的原則，分步重點(diǎn)推進(jìn)解決舉家遷徙及新生代農(nóng)民工落戶問(wèn)題，實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度，并使居住證成為提供基本公共服務(wù)的依據(jù)。按城市類型、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口特征采取不同程度的戶籍遷移管理辦法。

　　對(duì)于大城市，既不能關(guān)死城門(mén)，堵住農(nóng)民進(jìn)城，也不能一步徹底完全放開(kāi)戶籍。戶籍改革還需因群而異，要優(yōu)先把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系、長(zhǎng)期舉家工作、生活在城市，有穩(wěn)定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”流動(dòng)人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，分步重點(diǎn)推進(jìn)解決舉家遷徙及新生代農(nóng)民工落戶問(wèn)題；對(duì)于中小城市，要向進(jìn)城農(nóng)民工打開(kāi)城門(mén)，鼓勵(lì)其進(jìn)城落戶；對(duì)于縣城和中心鎮(zhèn)，則要敞開(kāi)城門(mén)，讓農(nóng)民自由進(jìn)城。要加快實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)依據(jù)居住證按常住人口全覆蓋。

　　要通過(guò)法律保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

　　記者：土地制度改革尤其是農(nóng)村土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的又一關(guān)鍵。你認(rèn)為，農(nóng)村土地制度改革主要是改什么呢？

　　辜勝阻：深化土地制度改革，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的重要問(wèn)題。今年兩會(huì)政府工作報(bào)告指出“農(nóng)村土地制度關(guān)乎農(nóng)村的根本穩(wěn)定，也關(guān)乎中國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，其核心是要保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。當(dāng)前要進(jìn)一步完善農(nóng)村土地的確權(quán)賦能，把直接用于生產(chǎn)的土地所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶個(gè)體，發(fā)放相應(yīng)的證書(shū)予以登記確認(rèn)；把用于公益、發(fā)展企業(yè)或其他集體經(jīng)濟(jì)的所有權(quán)歸于農(nóng)民集體，并通過(guò)折股量化等形式分配到個(gè)人。同時(shí)，還要通過(guò)立法保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯。

　　要探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制，提高土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化配置程度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使土地使用分散，集中度低，直接轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)規(guī)?；c集約化經(jīng)營(yíng)難度較大。大批量農(nóng)民工進(jìn)城后，農(nóng)村宅地基等建筑用地大量閑置，利用粗放，造成一定程度上的土地資源浪費(fèi)。

　　要賦予農(nóng)民對(duì)承包地、宅基地、住房等土地資源的自由處置權(quán)，允許農(nóng)民依法對(duì)土地以出租、轉(zhuǎn)讓、置換、贈(zèng)與、繼承、作價(jià)入股等方式流轉(zhuǎn)。要遵循自愿的原則，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民工將承包地和宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要改革征地補(bǔ)償制度，防止地方以地生財(cái)而隨意侵占和損害農(nóng)民土地權(quán)益。加強(qiáng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地資源集約利用，提高土地利用效率，改變土地城鎮(zhèn)化大大快于人口城鎮(zhèn)化的局面。